El rol de la inversión pública en los distintos modelos económicos

Dentro de los modelos macroeconómicos son muy frecuentes los escritos sobre cómo influyen en la economía la tasa de interés, las fluctuaciones de los diferentes mercados de bienes, de trabajo, la política monetaria, los superávit gemelos, etcétera. Pero a menudo suele dejarse de lado la importancia de la inversión pública, sobre todo por los economistas ortodoxos, quienes analizan la inversión del sector estatal como un gasto, sin determinar cuál es el rol que ocupa y ha ocupado en los distintos modelos. Sin embargo, a lo largo de la historia económica argentina la inversión pública ha sido relevante para cada modelo económico.

En este sentido, en la historia argentina se han desarrollado cuatro modelos económicos: el modelo agroexportador (1860/1880-1930), la industrialización por sustitución de importaciones (1930-1976), el modelo neoliberal de valorización financiera (1976-2003) y el modelo económico actual (2003-a la fecha). En cada uno, la inversión pública ha tenido diferentes orientaciones.

Durante el modelo agroexportador la inversión del Estado estuvo direccionada a favor de los grandes terratenientes y el establishment de la dirigencia política, quienes a través del PAN (partido autonomista nacional) elegían discrecionalmente a los presidentes. En este contexto, la inversión se destinó por ejemplo a la creación del ejército nacional, con el que se distribuyeron 6.000 soldados por todo el país y con el cual en 1879 el ministro de guerra, Julio Argentino Roca, llevó adelante la llamada “campaña del desierto” para aumentar la cantidad de tierra disponible para los grandes terratenientes.

Además, las inversiones se destinaron a obras públicas como la extensión de caminos, vías férreas, puentes y puertos, complementando la inversión que realizaban los capitales privados ingleses, quienes invertían debido a las amplias ventajas que les concedía el Estado nacional. Estas inversiones permitieron la construcción de la infraestructura necesaria para la consolidación del modelo agroexportador y para hacer productivas las enormes extensiones de tierras que había adquirido la oligarquía terrateniente.

Entre 1889 y 1908 se construyó el Teatro Colón, una maravilla arquitectónica que vimos nacer en el siglo XX, y que fue uno de los teatros más importantes del mundo y que representaba los intereses de la aristocracia y asimismo demostraba el colonialismo cultural de la época, debido a que se invirtió una gran cantidad de dinero imitando a los teatros de los países desarrollados.

De esta forma, la inversión pública durante el modelo agroexportador tuvo un papel central en el aumento de la desigualdad social, ya que se orientó a beneficiar a unos pocos y desarrollar un modelo que generaba una doble heterogeneidad interna: el aumento de la diferenciación social y regional.

Con la crisis económica de 1929 se “derrumbó” el modelo agroexportador y quedó muy marcado el grado de dependencia económica que había en ese momento. En efecto, la crisis de los países centrales se trasladó automáticamente a la economía nacional debido a que en el modelo agroexportador dependíamos del crecimiento del mercado externo en general y de Gran Bretaña en particular.

El proteccionismo de los países desarrollados que implicaron la caída de las exportaciones argentinas de productos primarios a los países centrales y la consiguiente disminución de las importaciones por la falta de divisas, obligó a la construcción del modelo de industrialización por sustitución de importaciones. Esto es, empezar a producir los bienes manufacturados que con anterioridad se importaban desde los países industrializados. En este nuevo modelo de desarrollo, la inversión pública cambió decididamente de rumbo. Si bien no se dio en los primeros años que se conocen como “la década infame”, este cambio de orientación de la inversión estatal se produjo fundamentalmente a partir de la llegada de Juan Domingo Perón al poder.

El cambio de paradigma sobre la inversión implicó que el Estado comenzó a invertir en favor de los sectores populares. Perón ya desde la Secretaría de Trabajo y Previsión empezó a tomar medidas trascendentales en favor de los sectores más vulnerables: estableció el seguro social y las jubilaciones, beneficiando a dos millones de personas; el Estatuto del Peón Rural que estableció un salario mínimo y procuró mejorar las condiciones de alimentación, vivienda y trabajo de los empleados rurales y vacaciones anuales pagas, para lo cual luego creó complejos enteros para que los trabajadores pudieran ir con sus familias (como lo son los hoteles de Chapadmalal y el complejo de Embalse en Córdoba).

En la década del ’40 se empiezan a estatizar los servicios públicos: se adquieren los ferrocarriles, teléfonos, empresas alemanas que fueron la base del grupo DINIE (Dirección Nacional de Industrias del Estado), entre otras. A través de los planes quinquenales se planificó cómo y hacia dónde tenía que estar orientada la inversión pública. Se crea la Empresa Nacional de Energía, quien tuvo a su cargo la instalación de 37 plantas hidroeléctricas. A través de Yacimientos Petrolíferos Fiscales se inició la explotación de las minas de Río Turbio. Se creó gas del Estado.

Todas estas medidas se terminaron de consagrar en la Constitución de 1949, donde se declara al Estado dueño natural de los servicios públicos y de la fuente de energía de nuestro país. Creció la inversión en salud, educación y viviendas. Aumentó el empleo público.

De esta forma, la inversión durante el modelo económico peronista se destinó a que el Estado adquiera recursos para mejorar el nivel de vida de los trabajadores, aumentándoles sus salarios y dándoles derechos que durante tantos años se les habían negado.

Sin embargo, el 24 de marzo de 1976 la junta de comandantes depone a la entonces presidenta de la Nación María Estela Martínez de Perón, lo cual implicó un nuevo giro en la política económica. Se terminaba la etapa de la sustitución de importaciones para pasar al modelo neoliberal de valorización financiera, donde a la inversión del Estado se la empezó a considerar como un gasto.

En una primera fase, la dictadura militar comenzó a desmantelar a las empresas estatales como es el caso de YPF quien realizaba subcontrataciones a empresas privadas (ESSO y Shell) para explotar las zonas que ya habían sido previamente analizadas por la empresa estatal, quitándole de esta manera recursos al Estado: lo que antes podía recaudar, ahora quedaba concentrado en empresas privadas. Por otro lado, existió una política de endeudamiento público exorbitante. En efecto, la deuda externa pasó de 8.000 millones a?46.000 millones aproximadamente en siete años.

En los años ’90 se profundizó el modelo neoliberal impuesto a mediados de la década del ’70 transfiriendo entre otras cosas las empresas públicas al sector privado. No sólo se regalaron las empresas sino que además se les concedió en forma exclusiva, las cuales no realizaron ningún tipo de inversión con respecto a los compromisos que habían asumido dejando además al Estado sin recursos.

En este contexto, comenzó un proceso de reducción constante de la inversión pública, lo que generó entre otros factores que aumenten la desigualdad social, la pobreza, la indigencia y la desocupación, es decir, el incremento de la exclusión y marginalidad de amplios sectores de la sociedad argentina.

Con la llegada de Néstor Kirchner a la presidencia, el 25 de mayo de 2003, se terminó con 30 años de neoliberalismo y se construyó un nuevo modelo económico caracterizado por la reindustrialización de la economía argentina y el aumento de la inclusión social, en el que la inversión pública volvió a ser uno de los ejes centrales de la política macroeconómico.

En el nuevo modelo de desarrollo se instrumentó una política fiscal expansiva con un aumento permanente de la inversión del Estado en la construcción de infraestructura y política de subsidios para la contención de precios. Uno de los resultados más destacados de la política fiscal es el crecimiento continuo del mercado interno a partir del aumento de la demanda y la creación de más de 4 millones de puestos de trabajo.

Además, se produjeron aumentos sostenidos de las jubilaciones, los salarios y los ingresos, que se traducen en un fuerte incremento del salario mínimo vital y móvil, mejoras periódicas en las jubilaciones y la asignación universal por hijo que constituyó el plan social más ambicioso de América latina.

En este nuevo contexto se está llevando a cabo desde el Estado nacional un plan estratégico de desarrollo territorial formado por viviendas, rutas y caminos, agua y cloacas, obras hídricas, escuelas y universidades, infraestructura energética, etcétera. Nuevamente, en el modelo económico actual la inversión pública ha sido de suma relevancia para incluir a los sectores marginados de la sociedad luego de treinta años de neoliberalismo.

En resumen, la política de inversión pública ha sido central durante los diferentes modelos económicos beneficiando a uno u otro sector de la sociedad argentina. El año que viene se va a elegir entre dos modelos distintos: los que quieren profundizar la inversión pública en favor de los sectores populares o los que quieren una inversión del Estado reducida y para favorecer a un grupo minoritarios de individuos.

Por Guido Patricio Filippo

Miembro del Grupo de Estudio de Economía Nacional y Popular (GEENaP)

En Buenos Aires Económico (BAE)